בנק ישראל: הממשלה צריכה לגשר על פערי המימון של המטרו

בנק ישראל ממליץ לממשלה, כי אם ייווצרו פערי תזמון בין הכנסות המיסוי למימון המטרו ובין ההוצאות בשלב ביצוע הפרויקט, לגשר ביניהם בעצמה. כמו כן הבנק המרכזי עומד על היתרונות והחסרונות שבשילוב המגזר הפרטי בפרויקט.

בהתייחסות לפרויקט המטרו שפרסם היום (ג') בנק ישראל הוא בוחן את מימון הקמתם של שלושת קווי המטרו. על פי אמדני הממשלה עלות הפרויקט תגיע ל-150 מיליארד שקל, והוא ייבנה במשך 15 שנה. מרבית ההוצאה תידרש בפריסה של עשר שנים בין השנים 2026 ל-2036 כשההוצאה השנתית תגיע בשיאה לאחוז מהתוצר.

מחצית מסכום הפרויקט ימומן באמצעות תקציב המדינה (מיסוי כלל הציבור), ומחציתו ממקורות חוץ תקציביים, אף שבנק ישראל מציין שגם המימון הצפוי מרשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מקורו למעשה מכלל הציבור.

מנגנון המימון מבוסס גם על הכנסות מאגרת הגודש, ממס ההשבחה (המוגדר בחוק המטרו), מהרשויות המקומיות בסביבה הגיאוגרפית של הפרויקט, מההכנסות מהבינוי מעל הדיפו (אתר לאחסנה, טיפול ותחזוקה) והתחנות ומהכנסות שמקורן בבעלי נכסים ותושבים שצפויים ליהנות מהפרויקט.

במצב כזה יכול להיווצר פער בין תזמון ההכנסות להוצאות בפרויקט. לכן ציינו כותבי הדוח כי "בשלב זה אין עדיין הערכות לגבי פערים בתזמון בין ההכנסות המיועדות למימון הפרויקט לבין ההוצאות על ביצועו, אך בגלל המאפיינים הייחודיים של חלק מההכנסות והתלות של חלק ניכר מהן בהחלטות הפרטים לגבי מועד המימוש של נכסים שערכם יושפע מהפרויקט (כלומר מועד תשלומי המס בגינם), סביר שייווצר פער".

ולכן מציינים בדוח כי "במקרה כזה, נכון יהיה שהממשלה תגשר עליו באמצעות מימון מהתקציב השוטף ו/או באמצעות הגדלת החוב. פערים כאלה אופייניים לפרויקטים רבים בתחום התשתיות, ולא פעם משבשים את ביצועם, ולכן חשוב שהממשלה תקדם מסגרת תקציבית כוללת התומכת בביצוע השקעות איכותיות בתשתיות".

החלוקה בין השלטון המרכזי למקומי

בפרויקטים אחרים בעולם, על פי הדוח, פעמים רבות המימון מתחלק בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ובישראל השלטון המרכזי מנהל באופן בלעדי את מדיניות המיסוי, כולל המיסוי המקומי.

יחד עם זאת, העלות הגבוהה של הפרויקט והעובדה שהנהנים העיקריים ממנו יהיו התושבים והעסקים בגוש דן מצדיקים הטלת מסים ייעודיים. בנוסף, מציין בנק ישראל כי ייתכן שחלק מהפרויקט יבוצע באמצעות העברת חלק מהאחריות והסיכון לביצועו אל המגזר הפרטי.

"מימון בשיתוף פעולה עם המגזר הפרטי אמנם מייקר את עלות ההון בפרויקט, אך הוא מעביר, כאמור, חלק מהסיכון בביצועו למגזר הפרטי. שיתוף המגזר הפרטי גם מייצר פלטפורמה טובה לניצול יעיל של ידע על הקמת רכבת תחתית שנצבר בחו"ל וקיים במגזר הפרטי", צוין בדוח.

שיתוף הפעולה עם המגזר הפרטי

הדוח עומד על כך שבשני העשורים האחרונים הרחיבה הממשלה את ההשקעות שלה בתשתית באמצעות שיתופי פעולה עם המגזר הפרטי. "שיתוף פעולה זה מצמצם את הצורך בהגדלת החוב הציבורי המדווח בזכות גיוס הון פרטי כנגד התחייבות ממשלתית לתשלום בעתיד. כך, למשל, הקמת עיר הבה"דים בנגב מומנה על ידי החברה המקימה, והממשלה משלמת על ההקמה בתשלומים שנתיים במשך 25 שנה.

"הסכם המימון וכיסוי ההוצאות על הקמת כביש 431 הוא דוגמה נוספת לשיתוף פעולה עם המגזר הפרטי במימון הקמת תשתית. במקרה זה החזר ההוצאות על ידי המגזר הציבורי מתנהל באמצעות תשלומים למפעיל לאורך תקופת השימוש בכביש ובהתאם להיקף השימוש בו. התניה זו מעודדת את המפעיל הפרטי לתת שירות איכותי, אך גם מגדילה את הסיכון של החברה המקימה את התשתית ומעלה את מחיר ההון המשמש להקמתו. באופן דומה הקמתו של פרויקט המטרו בשיתוף המגזר הפרטי צפויה לייקר את עלות ההון, אך היא עשויה להגדיל את יעילות השימוש בו", נכתב.

בחודש נובמבר האחרון, בנק ישראל הזהיר מאופי המימון של המטרו וטען כי הוא עלול לעכב את הפרויקט. "הקביעה בחוק כי המימון יתחלק באופן שווה בין ההכנסות הייעודיות לבין תקציב המדינה הכללי היא בעייתית, ועלולה לגרום לקשיים ולפיגורים בביצוע הפרויקט ולפגיעה באיכות המטרו כשיופעל", נכתב אז, "כתוצאה מכך תואט גם היערכות המגזר העסקי למימוש התועלות מהמטרו".

בבנק ישראל הסבירו אז כי בתרחישים הסבירים המימון יצטרך להתבסס לאורך שנים רבות בעיקר על העברות מתקציב המדינה, שיוחזרו בעתיד באמצעות ההכנסות הייעודיות. לכן, העדיפו בבנק ישראל כי במסגרת השלמת החקיקה ייקבע כי הממשלה תממן את ההוצאות הנדרשות לקידום הפרויקט בכל שנה, בסכום שיידרש כדי להשלים את התקבולים מההכנסות הייעודיות.

כאשר המטרו יתחיל לפעול, כתבו אז, יסתיימו ההוצאות מתקציב המדינה אך ההכנסות הייעודיות ימשיכו להתקבל במשך שנים רבות בתקווה שישלימו את חלקן במימון ואולי אף ישאירו עודף.